Cuando Chile recuperó la democracia en 1990, el desafío no consistió únicamente en restablecer las instituciones políticas. También fue necesario demostrar que el nuevo régimen podía ofrecer estabilidad, crecimiento y mejores condiciones de vida a una población marcada por la pobreza, la desigualdad y años de demandas sociales postergadas.

A partir de una selección de documentos elaborados por economistas, investigadores y responsables de las políticas públicas del gobierno de Patricio Aylwin, este minisitio reconstruye la forma en que se diseñó y llevó adelante la estrategia de crecimiento con equidad. Los textos abordan la reforma tributaria, el aumento del gasto social, la creación del Ministerio de Planificación y del FOSIS, la recuperación del diálogo laboral, la estabilidad macroeconómica y la construcción de acuerdos entre el Estado, los trabajadores y el sector privado.

En conjunto, este material permite comprender los fundamentos de las decisiones adoptadas, los resultados alcanzados —especialmente en crecimiento y reducción de la pobreza— y los límites que persistieron en materia de desigualdad y distribución del ingreso.

Todos los documentos consultados se encuentran disponibles en el Archivo CIEPLAN, incorporado al Archivo Patricio Aylwin, donde se conserva una parte fundamental de la documentación vinculada al pensamiento económico, político y social de la transición democrática.

Magdalena Eichholz C.                                                                                                                                                                                                                  Carlos Bascuñán E.

Introducción

Cuando Patricio Aylwin asumió la Presidencia de la República, el 11 de marzo de 1990, Chile no comenzaba simplemente un nuevo gobierno. Terminaban diecisiete años de dictadura y se abría una etapa en la que la democracia debía demostrar que era capaz no solo de restablecer las libertades públicas, sino también de gobernar la economía, responder a las demandas sociales y ofrecer un horizonte de estabilidad. La transición política estaba rodeada de expectativas, pero también de temores. Para una parte importante de la ciudadanía, el retorno de la democracia debía traducirse rápidamente en mejores salarios, más empleo, pensiones dignas, acceso a la salud, vivienda y educación. Para los empresarios y los mercados, en cambio, había serias dudas respecto de la continuidad de las reglas económicas, la propiedad privada, la inversión y la disciplina fiscal.

El nuevo gobierno recibió una herencia contradictoria. La economía había recuperado dinamismo después de la profunda crisis de comienzos de los años ochenta y contaba con un sector exportador más activo, una estructura productiva abierta al exterior y un empresariado fortalecido. Sin embargo, esa recuperación convivía con altos niveles de pobreza, desigualdad, deterioro salarial y precariedad en los servicios sociales. La modernización económica había producido crecimiento, pero sus beneficios estaban distribuidos de manera muy desigual. El desafío histórico consistía en preservar aquello que podía sostener el desarrollo y, al mismo tiempo, corregir las fracturas sociales que amenazaban con debilitar la legitimidad de la nueva democracia.

El problema no podía resolverse mediante una fórmula puramente técnica. Cada decisión económica tenía una dimensión política: subir impuestos podía afectar la confianza empresarial; aumentar salarios podía tensionar la inflación; ampliar el gasto social podía comprometer el equilibrio fiscal; reformar la legislación laboral podía despertar resistencias en sectores que temían un retorno a la conflictividad de décadas anteriores. La política económica debía, por tanto, ser capaz de conciliar intereses, administrar temores y producir resultados visibles.

De esa tensión nació la estrategia que el gobierno denominó crecimiento con equidad. No fue una doctrina cerrada ni un modelo formulado de una sola vez. Se construyó en el tiempo, a partir de decisiones políticas, acuerdos parlamentarios, reformas sociales, disciplina macroeconómica y negociación con empresarios y trabajadores. Su rasgo más característico fue la búsqueda de una síntesis: mantener una economía abierta y orientada al mercado, pero dotarla de mayor regulación, capacidad redistributiva y legitimidad democrática.

Vista en perspectiva, la experiencia de 1990 a 1994 puede leerse como una etapa fundacional. El gobierno de Aylwin no solo administró una economía en recuperación; definió una nueva relación entre democracia y desarrollo. Su propósito fue demostrar que la estabilidad no tenía por qué ser sinónimo de inmovilidad, que la justicia social no debía esperar indefinidamente los frutos del crecimiento y que las reformas podían avanzar mediante acuerdos sin perder dirección política.

El país que recibió la democracia

A comienzos de 1990, las nuevas autoridades tenían plena conciencia de que la transición económica sería tan delicada como la política. Los grandes desafíos que enfrentaba el gobierno democrático: satisfacer demandas sociales largamente postergadas, financiar una reforma tributaria, enfrentar la restricción externa, reconstruir las relaciones laborales y evitar que la expansión de la demanda provocara desequilibrios de corto plazo. El problema no era escoger entre economía y sociedad, sino impedir que una respuesta precipitada en cualquiera de los dos ámbitos pusiera en riesgo al conjunto. (Vial, Butelmann y Celedón, 1990)

La economía chilena había cambiado profundamente desde 1973. La apertura comercial, las privatizaciones, la reforma previsional, la liberalización financiera y la reducción del papel empresarial del Estado habían configurado un orden distinto del existente antes del golpe militar. A fines de los años ochenta, el país exhibía una expansión exportadora importante y una recuperación del producto. Pero esa trayectoria había estado precedida por una de las crisis más severas de la historia económica chilena, con quiebras, desempleo masivo, intervención bancaria y un fuerte aumento de la deuda externa.

La recuperación posterior a 1985 no eliminó las consecuencias sociales de esa crisis. La pobreza se había extendido, los salarios reales no recuperaban plenamente sus niveles anteriores y las redes públicas de salud, educación y seguridad social mostraban un deterioro acumulado. Los beneficios del crecimiento se concentraban en los sectores integrados a la economía moderna, mientras amplios grupos seguían enfrentando empleos precarios, bajos ingresos y escasas oportunidades.

El crecimiento de los años ochenta había sido concentrador y que gran parte de la población había experimentado un deterioro en sus condiciones de vida. El gasto social por habitante había disminuido, los servicios públicos habían perdido calidad y cobertura, y la pobreza se había convertido en una experiencia cotidiana para millones de chilenos. El retorno de la democracia volvió visibles problemas que durante años habían carecido de canales institucionales de expresión. (García, 1991)

Las expectativas, sin embargo, no podían satisfacerse de cualquier manera. El país todavía arrastraba la memoria de la inflación, la crisis de la deuda y la recesión. El nuevo gobierno sabía que un aumento descontrolado del gasto o un enfrentamiento abierto con el sector privado podía provocar fuga de capitales, caída de la inversión y desempleo. Pero también sabía que la simple continuidad de las políticas sociales de la dictadura habría producido frustración y debilitado la confianza en la democracia.

A estas dificultades se sumaban restricciones institucionales. El presupuesto de 1990 había sido elaborado por la administración saliente; la Constitución de 1980 y las leyes orgánicas limitaban el margen de acción; la oposición conservaba una posición parlamentaria decisiva; y las Fuerzas Armadas seguían siendo un actor con capacidad de presión. El gobierno debía actuar dentro de un marco que no había diseñado y en el que cualquier conflicto económico podía adquirir rápidamente una dimensión política.

Esa doble restricción explica el tono inicial de la política económica. Aylwin y su equipo no prometieron una refundación inmediata, sino una transformación gradual y negociada. El propósito era reducir la incertidumbre, preservar los equilibrios básicos y utilizar el crecimiento como base para una política social más ambiciosa. El gradualismo no fue solo moderación ideológica. Fue una forma de gobernar un país dividido, con instituciones heredadas, una oposición fuerte y un poder económico desconfiado.

La búsqueda de una nueva relación entre crecimiento y justicia social

La idea de crecimiento con equidad surgió como respuesta a una convicción ampliamente difundida durante los años anteriores: que primero era necesario hacer crecer la economía y solo después distribuir sus frutos. Los economistas vinculados a CIEPLAN cuestionaron esa secuencia rígida, sosteniendo que no existía una necesidad teórica ni histórica de sacrificar la equidad para aumentar el ahorro y la inversión. Una sociedad más igualitaria podía también generar crecimiento si ampliaba las oportunidades, fortalecía el capital humano y utilizaba mecanismos tributarios e institucionales capaces de financiar la inversión. (Marfán, 1993)

Esta reflexión tenía una importancia práctica. Si la desigualdad no era una condición inevitable del crecimiento, entonces la política económica podía incorporar objetivos distributivos desde el comienzo. El debate dejaba de ser cuánto crecimiento debía sacrificarse para mejorar la equidad y pasaba a ser cómo diseñar políticas capaces de reforzar ambos objetivos. Educación, salud, capacitación y acceso al crédito podían aumentar simultáneamente la productividad y la inclusión.

La equidad fue entendida en un sentido más amplio que la mera redistribución de ingresos. Incluía la distribución de oportunidades, el acceso a servicios públicos, la posibilidad de desarrollar capacidades productivas y la protección frente a riesgos sociales. En ese marco, el gasto social no era visto como una compensación posterior, sino como una inversión que permitía incorporar a más personas al proceso de desarrollo.

Esta visión modificaba el lugar de la política social. Ya no debía ser entendida únicamente como una red asistencial destinada a aliviar las consecuencias más extremas de la pobreza. Debía formar parte de la estrategia de desarrollo. La educación, la salud, la capacitación, la vivienda y el apoyo productivo no eran gastos secundarios, sino inversiones destinadas a incorporar a sectores excluidos a la vida económica y social. La solidaridad y la equidad debían convertirse en objetivos explícitos del Estado. Eso suponía asignar recursos con criterios territoriales, coordinar políticas dispersas y evitar que la focalización se transformara en una simple administración de carencias. El nuevo gobierno pretendía pasar de una política social centrada en la asistencia a otra orientada a fortalecer capacidades y autonomía. (García, 1991)

La noción de equidad también tenía una dimensión territorial. El acceso a servicios y oportunidades variaba profundamente entre regiones, comunas urbanas y zonas rurales. El gobierno buscó introducir criterios que permitieran distribuir recursos de acuerdo con las necesidades reales, no solo según la capacidad administrativa o política de cada territorio.

La fórmula contenía, finalmente, una dimensión política. Una democracia recién recuperada no podía sostenerse únicamente sobre el respeto a las reglas formales. Necesitaba mostrar que el sistema político era capaz de mejorar la vida de las personas. En ese sentido, la equidad no era solo un objetivo moral o económico; era una condición para la legitimidad democrática.

La primera prueba: financiar el cambio sin perder estabilidad

La reforma tributaria de 1990 fue el primer gran examen de la nueva estrategia. El gobierno necesitaba recursos permanentes para aumentar el gasto social, pero no quería financiarlo mediante déficit ni endeudamiento. La propuesta elevó la tributación de las empresas, aumentó el impuesto al valor agregado y buscó una mayor contribución de los sectores de altos ingresos.

La iniciativa fue presentada en los primeros meses del gobierno, cuando la legitimidad política de la nueva administración era todavía alta. La rapidez no fue casual. El equipo económico comprendía que, mientras más se postergara la decisión, mayor sería la resistencia de los sectores afectados y más difícil sería vincular el esfuerzo tributario con las expectativas generadas por el retorno a la democracia.

La reforma encontró resistencia. Empresarios y sectores de oposición temían que el aumento de impuestos desalentara la inversión y marcara el inicio de una política intervencionista. El gobierno, por su parte, debía demostrar que el compromiso con la equidad no implicaba abandonar la prudencia fiscal. La negociación parlamentaria moderó algunos aspectos del proyecto, pero permitió aprobar una reforma suficientemente amplia para financiar el programa social.

El acuerdo mostró una característica que se repetiría durante el período: las reformas no se aprobaban exactamente en los términos propuestos por el Ejecutivo, pero tampoco quedaban vaciadas de contenido. La negociación introducía cambios, plazos y compensaciones, aunque preservaba el objetivo principal. En ese equilibrio entre ambición y viabilidad se fue configurando el estilo de la transición.

La importancia de la reforma fue mayor que su efecto recaudatorio. Por primera vez desde el retorno a la democracia, el Estado vinculaba de manera explícita el esfuerzo tributario con una agenda de reconstrucción social. Los mayores ingresos permitieron aumentar el gasto en salud, educación, vivienda, pensiones y programas contra la pobreza. La ciudadanía pudo observar una relación concreta entre los acuerdos políticos, la recaudación y la acción pública.

Al mismo tiempo, el gobierno mantuvo una estricta disciplina fiscal. El superávit presupuestario, la reducción de la deuda pública y el control del gasto dieron credibilidad a la política económica. Esta combinación fue decisiva: se aumentaron los impuestos y el gasto social, pero se hizo dentro de un marco de responsabilidad que evitó alimentar la inflación o deteriorar la confianza. (Foxley, 2016).

La disciplina fiscal también otorgó autonomía. Un gobierno con cuentas ordenadas podía enfrentar mejor las crisis externas, sostener sus compromisos sociales y disminuir la dependencia de los acreedores. En una economía abierta y vulnerable, esa capacidad constituía una forma de soberanía política.

La reforma tributaria fue, así, una pieza fundacional. Permitió financiar la política social, reforzó la credibilidad del gobierno y mostró que era posible modificar la distribución de recursos sin provocar una ruptura con el sector privado. Fue el primer paso concreto para transformar la idea de crecimiento con equidad en una política de Estado.

La política social como parte del desarrollo

Con los nuevos recursos, el gobierno comenzó a desplegar una política social de mayor alcance. Las prioridades iniciales eran visibles y urgentes: elevar pensiones mínimas, mejorar asignaciones familiares, aumentar el salario mínimo, fortalecer la atención primaria de salud, ampliar la vivienda social, apoyar a escuelas de bajo rendimiento y crear programas de capacitación para jóvenes.

El aumento del gasto no se distribuyó de manera indiferenciada. Las autoridades buscaron identificar grupos y territorios donde el deterioro social era más agudo. La focalización, heredada de los años anteriores, no fue abandonada, pero se intentó utilizarla dentro de una estrategia más amplia, orientada a ampliar derechos y capacidades y no solo a entregar subsidios mínimos.

La creación del Ministerio de Planificación y Cooperación respondió a la necesidad de articular estas iniciativas. El propósito era superar la dispersión y dotarlas de una orientación común. La política social debía ser evaluada no solo por la cantidad de recursos entregados, sino por su capacidad para modificar las condiciones que producían pobreza y exclusión.

MIDEPLAN debía coordinar ministerios, municipios, servicios públicos y organismos internacionales. La nueva institucionalidad reflejaba la convicción de que la pobreza era un fenómeno multidimensional. No bastaba con aumentar ingresos monetarios si las familias seguían sin acceso a vivienda adecuada, salud, educación o posibilidades de empleo productivo.

En ese contexto nació el Fondo de Solidaridad e Inversión Social. Nicolás Flaño, su primer director, lo concibió como una suerte de banco de proyectos sociales. El FOSIS no sería un gran organismo ejecutor, sino una institución capaz de financiar iniciativas surgidas desde municipios, organizaciones comunitarias, servicios públicos y entidades privadas sin fines de lucro. (Flaño, 1991)

Esta forma de trabajo reflejaba una idea central del período: las personas pobres no debían ser tratadas únicamente como beneficiarias pasivas. Los proyectos debían promover participación, organización local, autoayuda y capacidad productiva. Programas de riego campesino, alimentación comunitaria y capacitación laboral buscaron combinar apoyo estatal con iniciativa de las propias comunidades.

El énfasis productivo era significativo. El gobierno pretendía que una parte de la política social ayudara a superar las causas económicas de la pobreza, apoyando microemprendimientos, mejorando infraestructura local y fortaleciendo capacidades laborales. El asistencialismo podía ser necesario frente a emergencias, pero no debía transformarse en la respuesta permanente del Estado.

La política social también procuró recuperar la calidad de los servicios públicos. En salud se reforzó la atención primaria y se invirtió en infraestructura; en educación se orientaron recursos hacia establecimientos vulnerables; en vivienda se ampliaron programas destinados a sectores de menores ingresos. Los avances fueron graduales y muchas carencias persistieron, pero se inició una recuperación del papel social del Estado.

La política social del gobierno no eliminó la focalización heredada, pero intentó darle un sentido distinto. En vez de limitarse a seleccionar a los más pobres para entregarles transferencias, procuró ampliar oportunidades y fortalecer el vínculo entre integración social y desarrollo productivo.

Trabajadores, empresarios y la construcción de la paz social

La transición económica habría sido mucho más difícil sin una nueva relación entre el Estado, los trabajadores y los empresarios. Durante la dictadura, el movimiento sindical había sido debilitado y las relaciones laborales se habían estructurado sobre una fuerte asimetría. El gobierno democrático debía responder a la expectativa de recuperar derechos, pero sin provocar una espiral de confrontación que amenazara el empleo y la inversión.

Los dirigentes sindicales habían desempeñado un papel relevante en la lucha por la democracia y esperaban que el nuevo gobierno reconociera esa trayectoria. Al mismo tiempo, el empresariado se había fortalecido durante los años anteriores y temía que la transición implicara una revisión general de las reglas laborales. La relación entre ambos sectores estaba cargada de desconfianza.

La reforma laboral avanzó menos de lo que esperaban muchos dirigentes sindicales. Las restricciones políticas y la necesidad de acuerdos parlamentarios redujeron el alcance de las modificaciones. Sin embargo, el período restituyó espacios de organización y negociación, y estableció una práctica de diálogo social que tuvo efectos más amplios que la propia legislación.

El gobierno promovió conversaciones tripartitas y acuerdos nacionales. Se discutieron reajustes salariales, salario mínimo, asignaciones familiares y condiciones de empleo. Estos acuerdos no sustituyeron la negociación colectiva, pero ayudaron a establecer un clima distinto, basado en el reconocimiento mutuo y en la responsabilidad compartida por la estabilidad.

Gobierno, empresarios y trabajadores participaron en acuerdos sobre salario mínimo, asignaciones familiares y reajustes. Estas negociaciones permitieron mejorar los ingresos sin desencadenar una disputa generalizada. Alejandro Foxley señaló al término de su gestión que la paz social no era consecuencia de un sindicalismo débil, sino de un sindicalismo que había sido invitado a participar en decisiones de alto nivel y que había asumido esa responsabilidad con firmeza. (Foxley, 1994)

La recuperación de los salarios reales fue gradual, pero persistente. A medida que aumentaban el empleo y la productividad, los ingresos laborales comenzaron a mejorar. Este proceso contribuyó a que el crecimiento fuera percibido por sectores que no participaban directamente en las actividades exportadoras o financieras.

El empresariado, por su parte, recibió señales claras de continuidad en la apertura económica, respeto a la propiedad y disciplina fiscal. Esa confianza favoreció la inversión y permitió que el diálogo social se desarrollara sin que cada reforma fuera interpretada como una amenaza al sistema económico.

El diálogo no eliminó los conflictos. Empresarios y trabajadores mantuvieron intereses distintos y, en ocasiones, contrapuestos. Pero la nueva democracia creó procedimientos para procesar esas diferencias. La moderación de los actores no fue espontánea: se construyó mediante confianza, canales institucionales y una convicción compartida de que el fracaso económico podía poner en riesgo la transición.

Una economía abierta, pero no desregulada

El gobierno de Aylwin decidió mantener la apertura comercial y la orientación exportadora. No intentó regresar al modelo de sustitución de importaciones ni restablecer un Estado empresario semejante al de décadas anteriores. Esta continuidad fue una señal deliberada al sector privado y a los mercados internacionales.

La decisión respondió también a una evaluación histórica. Los economistas de la Concertación reconocían que la economía chilena necesitaba integrarse al comercio mundial y diversificar sus exportaciones. El problema no era la apertura en sí misma, sino la forma abrupta, indiscriminada y financieramente vulnerable en que había sido aplicada durante el experimento neoliberal inicial.

En ese sentido, se puede afirmar que las políticas de los gobiernos democráticos fueron reformas a las reformas. La economía abierta debía ser corregida allí donde producía inestabilidad, concentración o vulnerabilidad. El Estado debía recuperar instrumentos de regulación sin volver a un esquema de control generalizado. (Ffrench-Davis, 2001)

Uno de esos ámbitos fue el financiero. La entrada de capitales de corto plazo podía apreciar el tipo de cambio, perjudicar las exportaciones y crear ciclos de expansión seguidos por crisis. Para enfrentar ese riesgo, las autoridades aplicaron mecanismos como el encaje a los capitales externos y reforzaron la regulación prudencial.

El encaje buscaba desalentar los flujos especulativos y favorecer capitales de mayor permanencia. No cerraba la economía ni impedía la inversión extranjera, pero elevaba el costo de las entradas de corto plazo. Esta política se transformó en uno de los rasgos más reconocidos de la experiencia chilena de los años noventa.

También se impulsó una reforma del mercado de capitales destinada a ampliar el financiamiento de largo plazo y mejorar la supervisión. Se buscó aprovechar el ahorro acumulado por los fondos de pensiones, diversificar sus posibilidades de inversión y establecer reglas capaces de limitar conflictos de interés.

La política cambiaria y financiera procuró preservar la competitividad sin abandonar la integración internacional. Esta fue una diferencia relevante respecto de la liberalización indiscriminada de los años setenta. El Estado no pretendía sustituir al mercado, pero sí impedir que sus desequilibrios destruyeran empleo, inversión productiva o estabilidad.

El enfoque revelaba una concepción más compleja de los equilibrios macroeconómicos. No bastaba con mantener bajas la inflación y el déficit. También era necesario cuidar el tipo de cambio, la composición de los capitales, el nivel de inversión productiva y la sostenibilidad de la cuenta externa. La estabilidad debía ser compatible con el crecimiento de largo plazo.

Gobernar con acuerdos

La estrategia económica fue inseparable del estilo político del gobierno. Aylwin y su equipo entendían que las reformas solo serían sostenibles si lograban construir una base de apoyo más amplia que la coalición gobernante. La oposición controlaba espacios institucionales relevantes y el empresariado conservaba una influencia decisiva. Los trabajadores, por su parte, esperaban una señal clara de que la democracia no sería una simple administración del orden heredado.

La idea de acuerdo estaba profundamente vinculada a la experiencia política de la transición. Después de años de polarización, violencia y autoritarismo, la Concertación había llegado al gobierno con un discurso de reconciliación y reconstrucción institucional. Esa orientación se trasladó al ámbito económico: las reformas debían buscar mayorías y reducir la incertidumbre.

La reforma tributaria mostró la lógica que se repetiría durante el período: el gobierno definía una orientación, negociaba sus instrumentos y aceptaba modificaciones sin abandonar el objetivo principal. El consenso no significaba inmovilidad. Significaba reconocer que, en una transición frágil, la eficacia de una política dependía también de su legitimidad.

Foxley ha señalado que el gobierno utilizó tempranamente su capital político. Presentó las reformas más difíciles cuando aún contaba con una alta legitimidad electoral y cuando existía una disposición social favorable a los acuerdos. La rapidez inicial permitió generar credibilidad y demostrar que la nueva administración tenía una dirección clara. (Foxley, 2016)

La capacidad de respuesta frente a acontecimientos inesperados también fue importante. La guerra del Golfo provocó incertidumbre en los mercados internacionales y presión sobre los precios del petróleo. El gobierno debió ajustar sus decisiones sin abandonar el programa general. Esa flexibilidad mostró que el gradualismo no equivalía a pasividad.

La confianza se construyó mediante señales acumulativas. El equilibrio fiscal tranquilizaba al empresariado; el aumento del gasto social respondía a las expectativas ciudadanas; los acuerdos laborales reducían la conflictividad; y las reformas institucionales mostraban que la democracia podía tomar decisiones. Ninguna medida por sí sola explicaba la estabilidad, pero el conjunto producía una percepción de coherencia.

Este método produjo una forma de gobernabilidad que combinó conducción y negociación. El gobierno no renunció a sus prioridades, pero tampoco convirtió cada diferencia en una confrontación. La estabilidad económica y la paz social fueron, en buena medida, resultados de esa capacidad para transformar intereses divergentes en acuerdos suficientes.

Con el tiempo, este estilo sería objeto de críticas. Algunos sostendrían que el consenso redujo la profundidad de las reformas y consolidó estructuras heredadas. Sin embargo, en el contexto de 1990, su eficacia debe medirse también por lo que evitó: una crisis de confianza, una ruptura social o un retroceso político que habría puesto en peligro la transición.

Los resultados de cuatro años

Al finalizar el gobierno, los resultados económicos superaban ampliamente las expectativas iniciales. Entre 1990 y 1993, el producto interno bruto creció en promedio alrededor de 7,7% anual. La inversión aumentó, las exportaciones mantuvieron un fuerte dinamismo y el empleo se expandió. El desempleo descendió y los salarios reales crecieron de manera sostenida.

El aumento de la inversión fue especialmente importante porque mostraba que el sector privado no había reaccionado con temor al cambio político. La confianza en las reglas, la disciplina fiscal y el dinamismo de la demanda interna contribuyeron a una expansión de la capacidad productiva. El crecimiento no fue solo el resultado de utilizar capacidad ociosa, sino también de nuevas inversiones.

Las exportaciones continuaron diversificándose y ampliando su participación en la economía. La apertura externa, combinada con un tipo de cambio competitivo y políticas de regulación financiera, permitió sostener el dinamismo sin reproducir los desequilibrios de la década anterior.

La inflación, que al inicio del período todavía era elevada, disminuyó de forma importante. El gobierno consiguió combinar expansión económica con estabilidad, algo que en la historia chilena no siempre había sido posible. La disciplina fiscal, la política monetaria y el manejo de los flujos externos contribuyeron a evitar los desequilibrios que habían acompañado otros ciclos de crecimiento.

Los efectos sociales también fueron significativos. La pobreza cayó desde cerca de 39% de la población en 1990 a aproximadamente 28% en 1993. El gasto en salud y educación aumentó, mejoraron las pensiones mínimas y se ampliaron los programas de vivienda, alimentación y capacitación. Para muchas familias, la democracia comenzó a adquirir una expresión material.

La reducción de la pobreza se explicó por varios factores: crecimiento del empleo, aumento de los salarios reales, expansión de transferencias y mayor gasto social. No fue el resultado exclusivo del crecimiento ni de la política social, sino de la interacción entre ambos. Esa combinación representaba precisamente el contenido práctico del crecimiento con equidad.

La paz social fue otro resultado relevante. Durante los cuatro años no se produjo una ruptura general entre trabajadores y empresarios ni una paralización de la actividad económica. Las diferencias se procesaron mediante negociaciones, acuerdos y mecanismos institucionales. En una transición política, esa estabilidad tenía un valor que iba más allá de las cifras.

En enero de 1994, al cerrar su gestión económica, Foxley presentó esos resultados como algo más que un éxito técnico. Habló de un país que había recuperado la capacidad de trabajar en común, de bajar el tono de las controversias y de construir una vida pública compartida. El crecimiento, en esa lectura, era inseparable del reencuentro democrático. (Foxley, 1994)

El gobierno de Aylwin registró uno de los mayores ritmos de expansión de la historia chilena contemporánea. Su éxito, sin embargo, no puede atribuirse a una sola política: fue sido producto de instituciones, confianza, inversión, estabilidad y una conducción capaz de vincular objetivos económicos y sociales. (Arellano, 2016)

Lo que quedó pendiente

El éxito del período no resolvió todos los problemas. La pobreza disminuyó con rapidez, pero la desigualdad se mantuvo elevada. Las mejoras en empleo, salarios y gasto social no transformaron de manera equivalente la distribución del ingreso ni las diferencias de acceso a oportunidades.

La estructura tributaria siguió descansando en una proporción importante sobre impuestos al consumo, lo que limitaba su progresividad. Aunque la reforma de 1990 aumentó la contribución de empresas y sectores de mayores ingresos, no modificó profundamente la distribución de la carga tributaria.

Las reformas laborales fueron más acotadas que los proyectos originales. El movimiento sindical recuperó espacios, pero continuó enfrentando restricciones importantes para negociar y organizarse. La asimetría entre trabajadores y empleadores disminuyó, pero no desapareció.

La focalización continuó ocupando un lugar central y los servicios sociales conservaron importantes segmentaciones. Salud, educación y previsión seguían estructurados en sistemas diferenciados según capacidad de pago. El mayor gasto público mejoró la cobertura y calidad, aunque no alteró por completo esa arquitectura.

El sistema productivo siguió mostrando una brecha entre sectores modernos y competitivos y actividades de baja productividad. El crecimiento exportador se apoyaba en buena medida en recursos naturales y en empresas capaces de insertarse en los mercados internacionales, mientras una parte importante de las pequeñas empresas y de los trabajadores permanecía rezagada.

Si bien la economía democrática había corregido varios de los desequilibrios del neoliberalismo, no había completado una transformación capaz de combinar de manera estable crecimiento alto, equidad y desarrollo productivo. La estrategia de 1990-1994 abrió un camino, pero no lo concluyó. (Ffrench-Davis, 2001)

También apareció con el tiempo una tensión política. El método de los acuerdos, indispensable durante la transición, podía convertirse en una forma de moderación permanente que limitara reformas más profundas. Lo que en 1990 había sido una fuente de estabilidad comenzó después a ser criticado como insuficiencia transformadora.

Estas limitaciones no anulan los logros del período, pero ayudan a comprender su carácter histórico. El gobierno de Aylwin resolvió con éxito los problemas más urgentes de la transición económica y social, aunque dejó pendientes tareas estructurales que reaparecerían en las décadas siguientes.

El debate sobre la herencia económica de la Concertación

La interpretación del gobierno de Aylwin ha sido situada entre dos relatos opuestos. Para algunos, la Concertación simplemente administró el modelo económico heredado de la dictadura. Para otros, inauguró una estrategia socialdemócrata o social-progresista que alteró de manera sustantiva el sentido del desarrollo.

La primera lectura pone el acento en las continuidades: apertura comercial, protagonismo privado, sistema previsional de capitalización individual, flexibilidad laboral y disciplina fiscal. Desde esta perspectiva, las reformas sociales habrían corregido los efectos más visibles del modelo sin modificar sus bases.

La segunda lectura destaca los cambios: reforma tributaria, expansión del gasto social, regulación de capitales, fortalecimiento de la negociación laboral, creación de instituciones sociales y recuperación de la capacidad coordinadora del Estado. Estas medidas habrían configurado una estrategia distinta, compatible con el mercado pero orientada por objetivos democráticos y redistributivos.

Por ejemplo, Brunner ha rechazado la idea de una continuidad puramente neoliberal. Reconoce que el nuevo gobierno preservó el mercado, la apertura externa y la disciplina macroeconómica, pero sostiene que los combinó con redistribución, política social, negociación laboral y un Estado más activo. Esa combinación, a su juicio, constituye una alternativa social-progresista. (Brunner, 1995)

Ffrench-Davis, en cambio, prefiere hablar de reformas a las reformas. La expresión reconocía la magnitud de las transformaciones realizadas durante la dictadura, pero también señalaba que sus fallas requerían correcciones profundas. La democracia no volvía al pasado, sino que modificaba el funcionamiento de la economía abierta mediante regulación, política social y manejo macroeconómico más prudente. (Ffrench-Davis, 2001)

La experiencia histórica muestra que ambas dimensiones estuvieron presentes. Hubo continuidad en la estructura básica de una economía abierta, exportadora y basada en la iniciativa privada. Pero hubo cambios importantes en la finalidad de las políticas, en la regulación, en la distribución de recursos y en la legitimidad democrática de las decisiones.

El gobierno de Aylwin no reemplazó un modelo por otro. Modificó su orientación, incorporó objetivos sociales y reconstruyó la capacidad política del Estado. Su mayor innovación consistió en mostrar que la estabilidad económica podía ponerse al servicio de la democracia y que la equidad podía ser parte del crecimiento, no una etapa posterior.

El debate continúa porque la experiencia no cabe cómodamente en categorías simples. Fue una política de continuidad y cambio, de prudencia y reforma, de mercado y Estado. Precisamente esa combinación explica tanto su éxito inicial como las críticas que recibiría después.

Reflexiones finales

Entre 1990 y 1994, Chile vivió una experiencia singular: una transición política que logró combinar recuperación democrática, alto crecimiento, reducción de la inflación, aumento del empleo y disminución de la pobreza. Estos resultados no fueron producto de una única medida, sino de una estrategia construida a través de decisiones sucesivas.

La reforma tributaria permitió financiar el cambio social sin abandonar la disciplina fiscal. La política social se orientó a ampliar capacidades y no solo a aliviar carencias. El FOSIS buscó incorporar a las comunidades como protagonistas. La reforma laboral y los acuerdos salariales reconstruyeron espacios de diálogo. La regulación financiera corrigió riesgos de una economía abierta. Y la negociación política transformó reformas potencialmente conflictivas en acuerdos capaces de sostenerse.

La historia de esos años no es la de una ruptura revolucionaria ni la de una simple continuidad. Es la historia de un gobierno que intentó modificar el rumbo desde dentro de las condiciones existentes, aprovechando los elementos que favorecían el crecimiento y corrigiendo aquellos que producían exclusión e inestabilidad.

El éxito económico tuvo una importancia política decisiva. Ayudó a disipar el temor de que la democracia fuera incompatible con la estabilidad y permitió que la transición se consolidara en un clima de confianza. La ciudadanía pudo asociar el nuevo régimen no solo con libertades políticas, sino también con mejores condiciones materiales.

Sus logros fueron reales y sus límites también. La democracia redujo la pobreza y amplió oportunidades, pero no logró superar la desigualdad estructural. El crecimiento con equidad fue una promesa parcialmente cumplida y, al mismo tiempo, una tarea que quedó abierta para los gobiernos siguientes.

Con todo, la experiencia conserva una enseñanza histórica relevante. En momentos de incertidumbre, la estabilidad no tiene por qué significar inmovilidad, y la justicia social no tiene por qué ser enemiga del crecimiento. Cuando existe conducción política, responsabilidad fiscal, instituciones capaces y voluntad de acuerdo, ambos objetivos pueden reforzarse.

Esa fue, probablemente, la contribución más duradera del gobierno de Patricio Aylwin a la historia económica y democrática de Chile: demostrar que gobernar la transición significaba crear confianza, ampliar derechos y convertir el crecimiento en una base para la convivencia democrática.

 

Fuentes consultadas

Arellano Marín, José Pablo. Récord de crecimiento en el gobierno de Aylwin: ¿qué nos sugiere para los desafíos actuales? CIEPLAN, 2016. ACI_433

Brunner, José Joaquín. “Los gobiernos de la Concertación: social-progresismo vs. neoliberalismo”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 41, 1995. ACI_197

Ffrench-Davis, Ricardo. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile. Dolmen, 2001. ACI_390

Ffrench-Davis, Ricardo. Economic Reforms in Chile: From Dictatorship to Democracy. University of Michigan Press, 2002. ACI_392

Flaño, Nicolás. “El Fondo de Solidaridad e Inversión Social: ¿en qué estamos pensando?”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 31, 1991. ACI_337

Foxley, Alejandro. “Cuatro años de gestión económica”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 39, 1994. ACI_185

Foxley, Alejandro. Lecciones del desarrollo en democracia: el caso de Chile en el gobierno de Patricio Aylwin. CIEPLAN, 2016. ACI_431

García Hurtado, Álvaro. “Las orientaciones de la política social”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 31, 1991. ACI_335

Marfán, Manuel. “Reflexiones teóricas sobre crecimiento y equidad”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 37, 1993. ACI_174

Vial, Joaquín; Butelmann, Andrea; y Celedón, Carmen. “Fundamentos de las políticas macroeconómicas del gobierno democrático chileno (1990-1993)”. Colección Estudios CIEPLAN, n.º 30, 1990. ACI_137