Hitos del gobierno de Patricio Aylwin

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“La importancia de la reforma (tributaria) trasciende el mero y necesario financiamiento de los compromisos programáticos del Gobierno en materia social y de inversión. Expresa también un acto soberano de solidaridad, propio de las naciones que valoran la estabilidad, la paz social y la incorporación activa de los marginados a los beneficios del crecimiento.”
(Mensaje del presidente de la República Patricio Aylwin, con el que inicia un Proyecto de ley de reforma tributaria, 4 de abril de 1990)

Un día como hoy, hace 30 años. La reforma tributaria.

El Programa de gobierno de la Concertación se comprometió con el crecimiento económico y con la justicia social, estableciendo entre sus principales objetivos económicos dar forma a un sistema tributario que privilegiase el ahorro y sobre todo la inversión, y que al mismo tiempo promoviera la equidad entre sectores productivos, permitiendo al Estado disponer de recursos adicionales para hacer frente a las responsabilidades en materia de política social y de promoción del desarrollo.

 

Ver Programa de gobierno de la Concertación

Cuando Patricio Aylwin asumió como presidente de Chile, el país contaba con un régimen tributario caracterizado por su simplicidad; el adecuado establecimiento de mecanismos de indexación para corregir la tributación según el IPC y evitar su desvalorización; diversos incentivos para estimular el uso de recursos propios en lugar de recurrir al endeudamiento; y una administración razonablemente eficiente.

Sin embargo, el aspecto negativo de este régimen tributario era el bajo nivel de recaudación. Todos los impuestos relevantes bajaron entre 1984 y 1989, favoreciéndose principalmente a las utilidades retenidas por las empresas y subestimándose el costo que ello implicaba para el Estado, lo que se tradujo en una importante estrechez presupuestaria durante el primer año del gobierno de la Concertación.

Los objetivos básicos de la reforma tributaria fueron:

  1. Suplir las deficiencias que presentaba el presupuesto de 1990 para mantener la continuidad de los programas de gobierno.
  2. Apoyar la implementación de nuevas políticas sociales.
  3. Iniciar un programa de inversión en infraestructura y equipamiento que el país requería para asegurar su desarrollo futuro.

Los contenidos básicos de le reforma tributaria fueron:

  1. Se elevaba la tasa del IVA de un 16 a un 18 por ciento.
  2. El impuesto de primera categoría se calculaba sobre la base devengada en lugar de la base retirada, lo que automáticamente elevaba la tributación de 0 a 10 por ciento, y establecía, por cuatro años, un alza adicional de un 5 por ciento, arrojando, para ese periodo, un total de un 15 por ciento.
  3. El impuesto a las personas subía de acuerdo a lo establecido en el Programa de la Concertación, elevando la tasa de tributación en los tramos intermedios.
  4. Se mantenían diversos incentivos tributarios para la inversión dirigidos especialmente a la pequeña y mediana empresa.
  5. Se eliminaba una serie de vacíos que permitían la elusión de impuestos, aprovechando el mal diseño de la ley que existía.

Las negociaciones previas

Antes de redactar la propuesta final del proyecto a ser enviado a la Cámara de Diputados, entre el 19 y el 23 de marzo de 1990 el ministro de Hacienda Alejandro Foxley sostuvo una serie de reuniones con distintos grupos políticos, empresariales y trabajadores, cuyo objetivo era escuchar a los diferentes sectores, tomarlos en cuenta en la redacción de la reforma y de esa manera obtener un consenso legítimo. Además, el que su contenido fuera abierto, terminaría con la incertidumbre y ayudaría a no romper la estabilidad de la economía y las inversiones.

Las conversaciones fructificaron casi de inmediato, con un principio de acuerdo entre Renovación Nacional y el Gobierno que se dio el 23 de marzo, y que fue complementado en una reunión que sostuvo el ministro Foxley con los senadores RN Sebastián Piñera y Sergio Romero tres días más tarde.

Se consensuó, principalmente, subir el IVA de un 16 a un 18 por ciento. También cambiar la tributación de las empresas a una base devengada del 10 por ciento el primer año, a un 15 por ciento el segundo año y bajarla nuevamente al 10 por ciento en 1994.

Además, el ministro Foxley y Renovación Nacional acordaron el destino de los recursos provenientes de la reforma. Se coincidió en invertir en subsidios habitacionales, subvenciones educacionales, aumento del gasto de salud, programas para descontaminar el medio ambiente y programas de capacitación de empleos para jóvenes, entre otros.

El acuerdo generó variadas reacciones. La Unión Demócrata Independiente, UDI, y la Sofofa lo rechazaron enérgicamente.  El diputado UDI y presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, Pablo Longueira, no aceptó ni el aumento al IVA ni el cambio de base a la tributación de las empresas. Fernando Agüero, presidente de la Sofofa, también rechazó enfáticamente la propuesta señalando que significaba «hipotecar el futuro del país». Para Daniel Platovsky, presidente de la Cámara Nacional de Comercio, la reforma era «razonable» pero le preocupaba la inversión y el ahorro. Manuel Feliú, presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio, CPC, dijo no estar sorprendido ya que los principales objetivos tanto del gobierno como de Renovación Nacional coincidían y pidió que el gobierno señalara el destino de los recursos otorgados por la reforma. El partido Socialista aceptó el aumento del IVA condicionando que los recursos recaudados se destinasen a los sectores más postergados de la sociedad.

 El proyecto de reforma tributaria. Derribando mitos

Ver documento Proyecto de ley de reforma tributaria.

Ver documento Análisis del proyecto de ley de reforma tributaria, elaborado por el Ministerio de Hacienda.

Ver documento Cuestionamientos a la reforma tributaria y respuestas. 

Ochenta días de tramitación del proyecto en el Congreso Nacional

El 4 de abril de 1990, en el mensaje con que se daba inicio al proyecto de ley de reforma tributaria, el presidente Patricio Aylwin señaló:

“El Programa económico del gobierno se plantea como objetivo conciliar el desarrollo económico con la justicia social. Para ello estimamos indispensable aumentar la recaudación tributaria. Este es el principal propósito de esta reforma.

Los recursos adicionales que se recauden como producto de esta reforma tendrán tres destinos: en primer lugar, suplir las deficiencias que presenta el presupuesto de 1990 para mantener la continuidad de los programas de gobierno; en segundo lugar, apoyar la implantación de nuevas políticas sociales; por último, iniciar un programa de inversión en infraestructura y equipamiento que el país requiere para asegurar su desarrollo futuro.

No obstante, la importancia de la Reforma transciende del mero y necesario financiamiento de los compromisos programáticos del Gobierno en materia social y de inversión.

Se expresa también un acto soberano de solidaridad, propio de las naciones que valoran la estabilidad, la paz social y la incorporación activa de los marginados a los beneficios del crecimiento. Estos objetivos, que constituyen derechos de los ciudadanos, son al mismo tiempo obligaciones para el gobierno; también los representantes de la soberanía popular tienen el deber de dotar al Estado de recursos e instrumentos adecuados para alcanzarlos.»

Ver mensaje

En la sesión de Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados del 10 de abril, se conoció el proyecto, que constaba de 8 artículos permanentes y 8 transitorios. Iba clasificado con urgencia simple por lo que debía ser revisado en un plazo máximo de 30 días.

La Comisión inició el 17 de abril el estudio del proyecto. Se llevaron a cabo diversas sesiones en las que se invitó a exponer a los principales dirigentes de los sectores productivo, empresarial y sindical.

Después de 15 días de reuniones y 5 sesiones nocturnas, el 2 de mayo la Comisión aprobó, en lo general, el proyecto de reforma tributaria, por 78 votos a favor y 11 en contra.

En la madrugada del 10 de mayo la Cámara de Diputados despachó la reforma tributaria. El debate previo a la aprobación duró casi 4 horas en las que se votaron uno a uno los artículos contenidos en el documento.

El 17 de mayo el ministro Foxley expuso los contenidos de la reforma a la Comisión de Hacienda del Senado, integrada por Eduardo Frei Ruiz-Tagle (DC), quien la presidía; Sebastián Piñera (RN); Bruno Siebert (independiente RN); Jaime Gazmuri (PPD-PS); y Jorge Lavandero (DC). 

La Comisión revisó la mayor parte de la reforma el día 30 de mayo. Sus indicaciones fueron:

  • Incrementar el límite máximo de venta de 60 a 80 millones al año.
  • Postergar la entrada en vigencia de la transición de renta efectiva a presunta, desde 1990 a 1991.
  • Reducir significativamente los elementos de relación que hacen que algunos agricultores, que en forma directa podían seguir en renta presunta, pasen a efectiva por su relación con otras sociedades.
  • Modificar el mecanismo de valorización inicial del activo para permitir distintas modalidades: avalúo fiscal, valor histórico con corrección monetaria sobre la base de documentos, valor comercial sobre la base de tasación hecha por instituciones especializadas.

El 6 de junio el ministro Foxley explicó a la Comisión los programas sociales que se realizarían con el dinero que sería recaudado una vez puesta en función la reforma tributaria. Los senadores quedaron satisfechos con la exposición.

El 13 de junio Foxley expuso en el Senado. Se presentó acompañado de su asesor económico, Manuel Marfán y su asesor jurídico, Juan Manuel Baraona. Habló del proyecto en general y de los cambios que se hicieron como consecuencia de las indicaciones. 

El Senado despachó la reforma tributaria a la Cámara de Diputados para un tercer trámite constitucional. Durante la sesión del 20 de junio se votó por las indicaciones hechas previamente por los senadores.

Al finalizar la sesión, el ministro Foxley se dirigió a los diputados y asistentes reunidos en las tribunas: “Estamos convencidos de que el país necesita, desesperadamente, en esta etapa de su vida, de gestos constructivos, de servicio y de cooperación con el bien común. Esta Cámara, señores parlamentarios, ha puesto un hito en la historia de la transición chilena, que perdurará en la memoria y que algún día alguien deberá recoger, porque al aprobar esta ley se ha dado un paso (sin duda insuficiente, pero importante), en menos de cien días, para que todos los chilenos entiendan que el poder político está para servirlos en sus necesidades más apremiantes.”

Ver discurso del ministro Foxley

El 22 de junio fue promulgada la Ley 18.985 de reforma tributaria. Seis días más tarde, fue publicada en el Diario Oficial. 

Ver Ley 18.985

Según análisis posteriores la recaudación atribuible a la reforma tributaria de 1990 fue de un 2% del PNB. No ocurrió nada de lo que la oposición señaló que sucedería si la reforma se aprobaba.